早在貞觀年間，大金川以西就設立了西昌道，將這片包括西山弱水四十八羌部的邊遠山區都納入了大唐直接控制。
設州置縣，屯兵駐軍。
以西寧州（涼山西昌）爲首城，設立了會野州（康定），丹巴（西嘉梁州），道塢州（道孚），劍川城（劍川），聿齎城（德欽），劍尋（維西），鐵橋，謀統城（鶴慶），鬆外城（鹽邊），會川（會理），保塞（冕寧）諸州縣、城堡、驛站等。
不過當年初設西昌道後，對於東女、西山八國等爲首的諸西羌部落，其實也還是以羈縻統治爲主的。哪怕後來設道，但也給予了那些西羌很多的自治之權。
畢竟大金沙江、大雪山以西地區，實在算不上什麼好地方，地處偏遠，交通不便，人煙稀少。
只是既然是邊遠蠻地，那麼西羌部落首領們，便不免格局有限，往往有些酋長便目光短淺，甚至容易膨脹，桀驁不馴。
這幾十年來，雖然朝廷堅定不移的往西昌道加強控制力，修建道路，增加驛站，甚至是移民，又是開發當地的礦山等，但受限於這裡的條件，發展的還是比較緩慢的。
因此時常有劫掠貢品、稅賦，部落互相兼併、仇殺，以及公然對抗朝廷的事情發生。
西羌過去號稱四十八部，實際上這不過是個統稱，事實上大大小小的部落林立無數，一直也都是一盤散沙，早年較強勢點的也就是東女國、西山國等，其餘的也都是這個佔一條河谷，那個佔幾條山川，反正就是在山裡逍遙自在。
一般他們部落仇殺、互相劫掠兼併，西昌道的官員、駐軍也都會去調解，只要不太過份，就是不搞到朝廷、官軍頭上，也不會大動干戈。但有時這些人也會膽大的搶劫商路，甚至打動中原商人過去開的礦山，劫掠移民的屯堡等，這就是犯了紅線。
前兩年蔓延整個康藏高原的大叛亂，其實起因就是朝廷在山南控制了滇越和麗水等地區後，對這片高原也形成了一個戰略包圍，朝廷有了南面更富裕的河谷平原、河口三角洲後，當然也就更有動力要打通高原，聯通內地。
所以新一輪的改土歸流開始，也帶動了區域內的許多礦產資源等的開採價值上升，大量商人涌入，甚至朝廷的駐軍都在增加，朝廷實行更高規格的流官派駐，對土酋自治的權力削弱，對他們以往那種亂來容忍更低。
於是各地都出現了規模不小的剿匪行動，其實也就是敲打那些土人，同時也是搶奪一些重要的資源礦產等，衝突加劇，最後爆發了蔓延整個高原地區的大叛亂。
之所以沒牽涉到劍南雲南以及青海隴右等地，就是在於，那些地方朝廷的控制力度更強，而康藏地區其實之前一直是半羈縻狀態的，他們的利益觸動是最大的，所以他們反應最激烈。
只是現在畢竟不是貞觀朝了，朝廷連麗水、滇越都拿下了幾十年，還會允許康藏高原上這些蠻子們鬧騰，當然是不客氣的出兵。因爲當時西昌鎮節帥剛好病逝，西昌軍一時羣龍無首，加之西昌軍在邊鎮中屬於不論數量還是實力都偏弱的，因此剛開始的平叛中表現不太好，惹的滇越道的秦彥道直接聯合了麗水道的吳師德，三江鎮的程伯獻一起出兵，迅速聯手平定叛亂，殺的人頭滾滾。
事後，朝廷從安西調來了郭待封做西昌節帥。
郭待封是個狠人，來了又殺了一通人頭滾滾，然後上書朝廷，說之前改土歸流不夠徹底，給土人們的自治權力太大了，得收回，要全面改土歸流，西昌鎮將士們願意爲朝廷深化改土歸流，提供武力支持。
郭待封甚至還上了一道平藏三策。
紫宸殿。
東西兩府聯席會議，共議國政，內相翰林院大學士、計相轉運使以及御史大夫也都列席，另外皇帝的內廷諸司宦官首領太監們也都在。
左右宣徽院使、左右樞密院使、左右翰林院使、左右政事堂使等大宦官們，被尊稱爲太監，這個稱呼來源是宣徽院二使分兼內侍監和殿中監。
二監最早是用士人文臣爲長官，被稱監，或大監、太監。後來漸漸的專用宦官，也尊稱太監，現在則成了對最頂級的那羣宦官們的敬稱。
右僕射秦孝忠在向皇帝報告郭待封的平藏三策，其實也是老生常談，不外乎加強整治川滇腹地邊境野番地區，將腹地三邊之蠻夷，收入版圖，設官治理，將整個西昌連帶着之前爲朝廷藩屬的蘇毗、吐蕃、象雄甚至是泥婆羅，都要直接改土歸流。
郭待封力主把這四藩也都納入西昌道。
最後一策則是加強對高原的開發，先是修建幾條連通整個高原，並連接劍南雲南麗水滇越以及安西、信度、青海、隴右的大路，使的聯繫一體，同時改造高原，廣興教化、開發實業，加大對當地資源礦產的開發。
礦產資源的大力開發，也能帶動地方經濟稅收，甚至能帶動地方百姓，也能引入更多的人口過去，有助於加強控制。
“蘇毗、吐蕃、象雄、泥婆羅四藩都納入西昌，全部改土歸流，那這個西昌道也未免太大了些，東西得有六七千裡，南北也有兩千裡，太大了，根本管轄不過來。”
新拜中書侍郎入政事堂的魏元忠提出異議，他早年是在西寧州任過刺史的，算是西昌道出來的官。
很清楚的瞭解那片地區，蠻的很。
雖然貞觀朝起，道一級行政區劃就穩固了下來，後來又常設了經略使司、觀察使司、常平使司和提刑使司，分管軍、政、財、法，不過道一級，四司是平行機構，甚至許多道的四司都不是設在一城。
往往是各駐一城，有的道甚至四個司分駐四城，因此道都沒有嚴格意義上的正式道城。
而在後來，朝廷又正式取消了內地都督府制度，大的都督府改設爲府，如幷州府、揚州府、廣州府、益州府等，這些升格爲府的原大都督府治地，削去了許多軍事職權，甚至對周邊州的管控權力也大多削去。
府只是比州高一級的區劃，但依然屬於道之下。
道依然還只是個不夠完整的行政級別，始終沒有一個如府尹、州刺史這樣的主官設立，最主要的原因就是道這一級，管轄地方太大，如果給州以上的道級設立了常設的主官，統領整個道內的各州，並衙級的四司，那權力大的驚人。
朝廷甚至得考慮，會不會失控。
畢竟現在道設四司，可這四司終究是各管一塊，而且屬於是朝廷中央有司的派出機構。
這也是後來爲何朝廷在邊疆地區，把大都督改成了節度使的重要原因，邊疆地區遠離朝廷中樞，形勢又更復雜，需要比較統一的事權。
所以設立了節度使，相當於軍區，在軍事這塊有很大的權力，甚至這些年還漸漸的讓節度使又兼任觀察使、常平使、提刑使等，就是爲了讓事權統一，以更高效迅捷的自治邊地事務，避免事事請示中央，延誤時機，效率低下。
但朝廷在內地可不敢這樣做。
西昌不算內地，也是設了節度使的，但如果把四藩也納入西昌，那就算節度使一人再兼四司使，也管不過來。
“陛下，臣近來思考國朝以來的行政區劃，從武德朝時設立過的行臺，到總管府，再到後來的都督府，再到後來設道，設四司，甚至是設節度使，總是不斷的變化調整的，目的不外乎是爲了更適合當前形勢，更好的爲天子管理地方。”
秦孝忠掏出一本奏章，開始獻策。
他建議在非內地腹心的沿邊地區，恢復行臺制度。
武德朝的行臺制度，也稱行尚書檯制度，這不是大唐獨創，而是魏晉南北朝時興起的一種制度，行尚書檯，就是尚書省派出地方的臨時機構，代行使尚書省在當地的權力。
行尚書檯長官也稱尚書令，或行臺尚書左右僕射，一般大行臺還設有行臺六部尚書，一般行臺則設兵吏戶等兩三部行臺尚書。
由朝廷派遣宰相或是大將、親王等出鎮地方，一般是在戰時，或是地方發生叛亂等特殊時期，臨時設立這麼一個機構，派出一位大臣坐鎮，給予他足夠高的權限，以更快速的處置事務。
事平之後，往往也就裁撤了。
當年李世民就曾任陝東道大行臺尚書令，整個潼關以東的中原地區，都在李世民這位行臺尚書令的控制之下，文武軍政各方面事務都直接由他說了算，他就是大唐長安朝廷在陝東地區的最高代表。
不過唐初的行臺很快就廢除了，之後是權力稍弱的總管府、都督府。
現在秦孝忠提出在部份地區，設立行臺，因爲如今朝廷中樞是中書門下，所以行臺當稱爲行中書門下省，簡稱行省。
比如西昌道，如今形勢特殊，可以設立西昌行省，由朝廷從中樞派一位宰相，或者是選派一位高級大臣，加中書侍郎或是門下侍郎銜出任行臺長官。
行高官官可以設兩位，比如行省中書令和行省侍中，當然，如果覺得這樣容易跟中央長官混亂，也可以改個名字，也是很簡單的事。
但是行省設立，它的權限會很高，屬於中書門下派出機構，是政事堂的分支，但是可以是常設，所以不需要如唐初行臺一樣，從中樞調派人出去。
而是挑選足夠級別和能力的官員，組建行省衙門，道級的四司，也成爲行省的下屬機構，如州刺史下的六曹。
這個行省的長官，不管是叫總督還是叫行臺中書令，他與之前設立過的宣撫使、宣慰使、安撫使等這些臨時性的官職不同，他是一省的正式主官，其所統領的行省，也將取代道，成爲健全的一級行政區劃。
在一道之內，行省衙門就猶如一個小政事堂，其權力之集中和強勢，都是前所未有的。
秦孝忠的這行省制一出，殿中都一時安靜。